ปัญหาการใช้มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมและแก้ไข ฝุ่น PM 2.5 ในภาคเหนือตอนบน

บทคัดย่อ

ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในภาคเหนือตอนบนของประเทศไทย ส่งผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ทั้งในด้านสุขภาพ อนามัย และการดำเนินชีวิต ซึ่งถือเป็นภัยคุกคามอย่างหนึ่งที่กระทบต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน โดยในช่วงเดือนธันวาคม-เมษายน ของทุกปี จะเกิดฝุ่น PM 2.5 ในปริมาณที่สูง อันเนื่องมาจากปัญหาไฟป่า การเผาในพื้นที่เกษตร และฝุ่นควันข้ามแดน เนื่องจากสภาพภูมิศาสตร์ของภาคเหนือส่วนใหญ่เป็นภูเขาสูงและมีที่ราบคล้ายแอ่งกระทะ จึงทำให้ฝุ่นละอองไม่แพร่กระจายและสามารถแขวนลอยอยู่ในชั้นบรรยากาศได้นานโดยไม่ตกลงสู่พื้นดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาหมอกควันข้ามแดนที่มีต้นเหตุมาจากการกระทำนอกราชอาณาจักร ส่วนหนึ่งมาจากภาคเอกชนของไทยที่มีส่วนสนับสนุนการทำเกษตรทั้งในภาคเหนือตอนบนและประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีมาตรการทางกฎหมายใดที่จะบังคับการกระทำที่ก่อให้เกิดมลพิษเข้ามาในราชอาณาจักรไทยได้ จากปัญหาที่เกิดขึ้น ประเทศสมาชิกอาเซียนได้ร่วมลงนามในความตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) เพื่อให้ประเทศภาคีวิเคราะห์ต้นเหตุ และระดับความรุนแรงของไฟป่าและหมอกควันเพื่อหาแนวทางแก้ปัญหาร่วมกัน แต่ด้วยข้อกำหนดและแนวทางการดำเนินงานเป็นพียงการรวมตัวเพื่อบันทึกความเข้าใจและความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกเท่านั้น ซึ่งไม่มีนัยยะผูกพันทางกฎหมายที่ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด จึงทำให้ไม่สามารถแก้ปัญหาฝุ่นควันข้ามแดนได้อย่างเป็นรูปธรรม

จากผลกระทบที่ประชาชนได้รับ ถือเป็นการถูกละเมิดสิทธิในชีวิต และสิทธิในสุขภาพ อันเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในฐานะสิทธิมนุษยชน ทั้งในกฎหมายระหว่างประเทศ และกฎหมายภายในของนานาอารยประเทศ และในปัจจุบันองค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) ได้ยกระดับความคุ้มครองสิทธิของประชาชนในด้านสิ่งแวดล้อม โดยประกาศให้การเข้าถึงสิ่งแวดล้อมที่สะอาด ดีต่อสุขภาพ และยั่งยืน เป็นสิทธิมนุษยชนสากลเทียบเท่าสิทธิขั้นพื้นฐานด้านอื่น แต่อย่างไรก็ตาม ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยยังไม่ปรากฏความคุ้มครองสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมตามมาตรฐานสากล จึงทำให้ปัญหาการถูกคุกคามสิทธิจากสิ่งแวดล้อมไม่ได้รับการคุ้มครองเท่าที่ควร สาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการป้องกันและการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในภาคเหนือตอนบน คือ กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันมีหลายฉบับ ซึ่งแต่ละฉบับมีการบัญญัติและใช้บังคับมานานจึงทำให้เกิดความล้าหลัง ทั้งในมาตรฐานการกำหนดคุณภาพอากาศที่เปลี่ยนไป และแหล่งกำเนิดมลพิษยังขาดมาตรฐานการควบคุมมลพิษทางอากาศ ซึ่งหน่วยงานที่รับผิดชอบจะกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศที่แตกต่างกัน ทำให้ขาดการบูรณาการในการทำงานและการแก้ปัญหาไม่สามารถดำเนินได้อย่างเป็นระบบและทันท่วงที 

จากข้อเรียกร้องขององค์การสหประชาชาติที่ให้รัฐสมาชิกเร่งความพยายามในการแก้ปัญหา จึงเป็นผลให้ประเทศสมาชิก ได้แก่ สหรัฐอเมริกา และสาธารณรัฐฝรั่งเศส ได้นำหลักการคุ้มครองสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมดังกล่าวไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของตนเอง เพื่อคุ้มครองพลเมืองของรัฐให้พ้นจากการถูกคุกคามจากภัยธรรมชาติ นอกจากนี้ ยังมีการบัญญัติกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) เพื่อใช้บังคับในการแก้วิกฤตมลพิษทางอากาศที่เกิดขึ้นตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันจนประสบความสำเร็จ สำหรับมาตรการทางกฎหมายของสาธารณรัฐฝรั่งเศสนั้น ได้มีการบัญญัติกฎหมายสิ่งแวดล้อมขึ้นเป็นการเฉพาะ และภายหลังได้นำกฎหมายดังกล่าวไปบัญญัติแนบท้ายรัฐธรรมนูญให้มีสถานะเป็นสิทธิขึ้นพื้นฐานอีกประการหนึ่งด้วย สำหรับประเทศไทยหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนได้ตระหนักถึงความสำคัญของปัญหา จึงได้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดขึ้นมารวมทั้งสิ้น 7 ฉบับ โดยเฉพาะร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ พ.ศ. .... ที่ได้ถูกเสนอโดยภาคประชาชนจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 22,000 รายชื่อ ซึ่งจากการศึกษาพบว่า มีหลักการที่คล้ายคลึงกับกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) ของสหรัฐอเมริกา ที่ได้ใช้บังคับใช้ในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศได้อย่างมีประสิทธิภาพจนถึงปัจจุบัน เพื่อให้เกิดการแก้ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ในภาคเหนือตอนบนอย่างเป็นรูปธรรม และให้ประชาชนชาวไทยได้รับความคุ้มครองสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม จึงสมควรตรากฎหมายสำหรับแก้ปัญหามลพิษทางอากาศขึ้นมาเป็นการเฉพาะ โดยกำหนดให้มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศโดยตรง มีคณะทำงานซึ่งขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อตัดสินใจและแก้ปัญหาได้อย่างเร่งด่วน มีการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังภูมิภาค และกำหนดพื้นที่เฉพาะที่มีปัญหามลพิษทางอากาศเป็นประจำทุกปีและมีค่าฝุ่นละอองที่เกินมาตรฐานกระทบต่อสุขภาพของประชาชน เพื่อเฝ้าระวังและกำหนดแผนการดำเนินงานที่แตกต่างไปจากพื้นที่ทั่วไป นอกจากนี้ เพื่อให้สิทธิด้านสิ่งแวดล้อมได้รับความคุ้มครองตามมาตรฐานสากล จึงสมควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย โดยเพิ่มเติมบทบัญญัติ ให้บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะดำรงชีวิตด้วยอากาศที่สะอาด โดยไม่ส่งผลร้ายต่อสุขภาพ และต้องไม่เสียชีวิตก่อนวัยอันควรจากมลพิษในอากาศ โดยปราศจากการกระทำละเมิดไม่ว่าจากบุคคลหรือจากหน่วยงานของรัฐ